國土空間規(guī)劃的討論漸趨平穩(wěn)，國土空間規(guī)劃即將進入全面編制階段。市縣國土空間總體規(guī)劃作為落實國家、省級空間規(guī)劃的關鍵環(huán)節(jié)，如何組織開展具體的規(guī)劃編制工作，是全國市縣自然資源規(guī)劃部門和規(guī)劃設計研究機構關注的焦點問題，也是難點問題。

本文從性質和內涵、作用和任務、編制原則和編制流程、編制內容四方面，初步探討了市縣國土空間總體規(guī)劃的編制問題，以期為規(guī)劃同行提供參考。

當前，各地自然資源規(guī)劃部門和規(guī)劃設計研究機構均面臨一個共性難題，即市縣國土空間總體規(guī)劃如何編制？本文基于深規(guī)院市縣國土空間規(guī)劃科研課題的階段性研究成果，對這一難題進行了初步探索，認為明確編制內容是應對這一難題的關鍵。

誠然，國家有關部門可能即將發(fā)布國土空間規(guī)劃編制的有關規(guī)范和標準，各地自然資源規(guī)劃部門也在積極啟動第一批市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作以積累相關規(guī)劃編制經驗，但如何編制市縣國土空間總體規(guī)劃仍處于探索爭議階段。這一階段，廣泛的交流和討論有助于展現(xiàn)不同機構、不同視角、不同地區(qū)的多種觀點，加快融合爭議、形成共識。

深規(guī)院作為扎根在改革開放先鋒城市深圳的城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，積極研究設立了市縣國土空間規(guī)劃科研課題，并依托課題研究發(fā)布了《為人民編規(guī)劃：空間規(guī)劃發(fā)展動向及啟示》（👈點擊標題查看）。在前述研究的基礎上，本文重點探討了市縣國土空間總體規(guī)劃的編制內容，以期為規(guī)劃同行提供參考素材。

01

市縣國土空間總體規(guī)劃的

性質和內涵

根據國家明確的政策導向和行業(yè)共識，市縣國土空間總體規(guī)劃是市縣全域空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是一定時期內市縣全域各類開發(fā)建設活動的基本依據，是落實和深化發(fā)展規(guī)劃有關國土空間開發(fā)保護要求的基礎和平臺，對同級專項規(guī)劃具有空間性指導和約束作用。

結合規(guī)劃實踐和空間規(guī)劃改革要求，本文認為市縣國土空間總體規(guī)劃是市縣層面全面部署國土空間開發(fā)保護的綜合性空間規(guī)劃，其根本目標是為市縣層面全面推進生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展奠定空間性基礎，其核心內涵是全域全類型空間用途的整體管控。

02

市縣國土空間總體規(guī)劃的

作用和任務

市縣國土空間總體規(guī)劃是空間規(guī)劃的重要組成部分，是落實國家、省級空間規(guī)劃的關鍵環(huán)節(jié)和主要載體，兼具保護和發(fā)展的屬性。對于政府，市縣國土空間總體規(guī)劃應是統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制的法定依據。對于市場，市縣國土空間總體規(guī)劃是協(xié)調保護和發(fā)展的公共政策，是全域國土空間開發(fā)和保護的總藍圖，為市場提供明確指引。

編制市縣國土空間總體規(guī)劃，應當以國省級空間規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等上層次相關規(guī)劃為依據，全面摸清并分析國土空間本底條件，以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，結合地方實際，對市轄區(qū)（或縣域）全域國土空間用途進行分區(qū)分類分級的統(tǒng)一管制和綜合協(xié)調，科學合理確定國土空間保護和開發(fā)的要求，促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

根據國家有關政策的明確要求和行業(yè)共識，按照“落實上位要求——解決歷史問題——統(tǒng)一用途管制——引導可持續(xù)發(fā)展——指導專項規(guī)劃”的邏輯，確定市縣國土空間總體規(guī)劃十個方面的主要任務。這十個方面的主要任務是確定市縣國土空間總體規(guī)劃編制內容的重要依據。

01

落實國家和省級戰(zhàn)略要求，確定目標定位和指標體系，提出全域空間發(fā)展戰(zhàn)略；

02

落實上位空間規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”，明確本級管制措施和落實路徑；

03

開展資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價，搭建“多規(guī)協(xié)調”工作平臺，劃定“三區(qū)三線”，提出分區(qū)分級分類的管制要求和具體措施；

04

優(yōu)化全域空間格局，落實重大空間布局，提出宏觀的開發(fā)開放格局、區(qū)域協(xié)調格局、城鄉(xiāng)空間結構、產業(yè)發(fā)展布局、生態(tài)修復格局、鄉(xiāng)村振興格局等重大格局；

05

全域范圍內劃分功能分區(qū)、開發(fā)強度分區(qū)和規(guī)劃編制單元分區(qū)，提出規(guī)劃指引和要求；

06

提出建設用地、水資源、能源等重要資源要素的配置方案和保障措施，做好存量土地開發(fā)利用和空間品質提升；

07

確定全域重大基礎設施、公共服務設施、綜合防災減災設施布局；

08

對跨行政區(qū)的重大空間布局，提出協(xié)調溝通機制和區(qū)域協(xié)作責任要求；

09

對城市地下空間規(guī)劃等專項規(guī)劃編制提出原則和要求；

10

提出體制機制創(chuàng)新方案、配套政策體系和重大行動計劃。

03

市縣國土空間總體規(guī)劃的

編制原則與工作流程

3.1 編制原則

堅持生態(tài)優(yōu)先，全面促進人與自然和諧共生。編制市縣國土空間總體規(guī)劃，在規(guī)劃思想上和價值導向上必須落實“人與自然和諧共生”、“綠水青山就是金山銀山”、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”、“山水林田湖草是生命共同體”等生態(tài)文明要求和方針，優(yōu)先保護生態(tài)空間，逐步擴大生態(tài)空間面積。

堅持全域覆蓋，統(tǒng)一管制所有國土空間用途。編制市縣國土空間總體規(guī)劃，要科學全面摸清并分析國土空間本底條件，開展資源環(huán)境承載能力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價等，劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調各類空間管控手段，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。

堅持因地制宜，分類分級引導空間有序開發(fā)。編制市縣國土空間總體規(guī)劃，要結合地方實際開展各項工作，突出地方特色，要根據國土空間本底條件評價結果，科學設計不同類型空間開發(fā)保護的目標、任務、開發(fā)建設指引與管控措施，制定完善管制規(guī)則，引導國土空間適度有序開發(fā)。

堅持共謀共治，科學合理配置各類要素資源。編制市縣國土空間總體規(guī)劃，要同時運用好政府與市場“兩只手”，協(xié)調各類空間需求的利益關系，充分發(fā)揮市場在空間資源配置的決定性作用，要堅持自上而下與自下而上雙向統(tǒng)籌，要擴大和創(chuàng)新公眾參與方式方法，統(tǒng)籌高效配置各類要素資源，促進經濟增長、社會和諧、生態(tài)優(yōu)美。

3.2 工作流程

編制市縣國土空間總體規(guī)劃，離不開基礎數據和信息平臺的基本保障，更離不開公眾的廣泛參與。對于具體的市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作而言，可將規(guī)劃編制工作劃分為主體工作、關聯(lián)工作和公眾參與三大板塊。其中，技術工作是主體工作，大致可分為基礎研究、規(guī)劃方案、實施監(jiān)管三大階段。

市縣國土空間總體規(guī)劃編制流程圖（數據來源：筆者繪制）

在規(guī)劃編制的工作組織中，基礎測繪、資源確權、信息平臺建設等關聯(lián)工作應提前開展，或與主體工作并行開展。公眾參與工作應貫穿規(guī)劃編制始終，基礎研究階段應加強部門協(xié)同，規(guī)劃方案階段應重視專家咨詢，實施監(jiān)管階段應強化公眾監(jiān)督。

04

市縣國土空間總體規(guī)劃的

編制內容

4.1 現(xiàn)行空間性規(guī)劃內容的傳承與創(chuàng)新

基于空間規(guī)劃體系的改革要求和趨勢，對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃進行再審視，分析特點和優(yōu)點，結合市縣國土空間總體規(guī)劃的前述定位，總結可納入市縣國土空間總體規(guī)劃的主要內容。

城市總體規(guī)劃

特點是以發(fā)展建設為導向的資源與空間引導、管制。規(guī)劃期限一般為二十年，同時對城市遠景發(fā)展的空間布局提出設想?？臻g范圍通常分為三個層次，市域層次以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為核心，規(guī)劃區(qū)層次以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為核心，中心城區(qū)層次以用地布局為核心。對于市縣國土空間總體規(guī)劃而言，應傳承豐富其結構性管控內容，創(chuàng)新吸納其包容性管理內容。所謂結構性管控，指發(fā)揮政府積極干預效應，確立城市發(fā)展的整體空間秩序。所謂包容性管理，指適應市場需求和多變性，提升城市空間治理的綜合水平。

城市總體規(guī)劃的傳承與創(chuàng)新（數據來源：筆者根據沈丹婷等的研究成果，整理形成）

土地利用總體規(guī)劃

特點是用地指標目標控制，自上而下的以供定需。規(guī)劃期限一般為十五年，規(guī)劃范圍為行政轄區(qū)。對于市縣國土空間總體規(guī)劃而言，應傳承豐富其指標分類控制內容，創(chuàng)新吸納其全域用途管制內容。所謂指標分類控制，指將指標分為約束性和預期性兩大類，約束性指標實行自上而下的嚴格控制，預期性指標則給地方預留了一定彈性空間。所謂全域用途管制，指在行政轄區(qū)通過“建設管制區(qū)（允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)）、土地用途區(qū)（城鎮(zhèn)村建設用地區(qū)、獨立工礦用地區(qū)、一般農業(yè)發(fā)展區(qū)、基本農田保護區(qū)等）、規(guī)劃地類（城市用地、建制鎮(zhèn)用地、農村居民點用地、采礦用地、耕地、園地等）”三級體系實現(xiàn)土地資源的全域管控。以GIS平臺為核心的信息化建設是實現(xiàn)全域用途管制的重要技術保障。

土地利用總體規(guī)劃的傳承與創(chuàng)新（數據來源：筆者根據李嘉誠等的研究成果，整理形成）

主體功能區(qū)規(guī)劃

特點是以優(yōu)化國土空間開發(fā)為導向的空間、功能安排。規(guī)劃期限一般到2020年，實施中根據形勢變化和評估結果適時調整修訂?？臻g范圍全域覆蓋，對全域國土空間進行分析評價、功能定位和開發(fā)指引。對于市縣國土空間總體規(guī)劃而言，應傳承豐富其空間開發(fā)管制內容，創(chuàng)新吸納其空間整體統(tǒng)籌內容。所謂空間開發(fā)管制，指基于不同區(qū)域資源承載力，突出指標約束和國土開發(fā)管制。所謂空間整體統(tǒng)籌，指強化戰(zhàn)略落實與整體空間布局，以公共政策促進規(guī)劃落實。

主體功能區(qū)規(guī)劃的傳承與創(chuàng)新（數據來源：筆者根據沈婕等的研究成果，整理形成）

4.2 市縣國土空間總體規(guī)劃的內容構想

根據市縣國土空間總體規(guī)劃作用和任務，在傳承現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃有關內容的基礎上，結合國家有關空間規(guī)劃的政策文件要求，本文認為市縣國土空間總體規(guī)劃編制內容應包含基礎研究、總體格局、保護性布局、發(fā)展性布局、實施管理五大板塊。

其中，基礎研究的核心任務是摸清家底和發(fā)展條件；總體格局的核心任務是定方向、定目標、定格局；保護性布局的核心任務是從保護視角對全域空間進行綜合部署和規(guī)制，提倡將生態(tài)環(huán)境質量轉化為規(guī)劃控制指標，作為規(guī)劃條件的重要組成部分，納入土地出讓的法定程序，并向下位規(guī)劃傳導，從根本上實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量內生于城鄉(xiāng)開發(fā)建設行為；發(fā)展性布局的核心任務是從發(fā)展視角對全域空間進行綜合謀劃和布局，主張統(tǒng)籌兼顧、突出重點，優(yōu)先滿足國省重點項目、區(qū)域性項目、地方優(yōu)勢和特色項目、重大公共安全設施、基礎設施和公共服務設施、近期重點項目的空間需求，注重分類指導、共生聯(lián)動的空間功能布局。同時，提倡將地方特色風貌轉化為規(guī)劃控制指標，作為規(guī)劃條件的重要組成部分，納入土地出讓的法定程序，并向下位規(guī)劃傳導，從根本上實現(xiàn)地方特色風貌內生于城鄉(xiāng)開發(fā)建設行為；實施管理的核心任務是構建規(guī)劃實施落地的體制機制和政策規(guī)則。

市縣國土空間總體規(guī)劃內容架構圖（數據來源：筆者繪制）

基礎研究

應摸清國土空間本底條件，開展資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價（雙評價）；通過政策解讀、規(guī)劃解讀、區(qū)域研究等明確發(fā)展要求和使命；同時對城市發(fā)展階段、特色稟賦、發(fā)展條件進行綜合分析，識別發(fā)展優(yōu)勢和短板、發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。

“基礎研究”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

總體格局

應落實國省有關要求，明確功能定位和目標指標體系；確定全域全要素整體布局、生態(tài)安全格局、區(qū)域協(xié)調格局、城鎮(zhèn)體系格局、鄉(xiāng)村振興格局等總體布局。

“總體格局”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

保護性布局

應構建“全域覆蓋、分類保護、系統(tǒng)修復”國土空間安全格局，劃定落實“三區(qū)三線”；確定自然資源保護體系、文化遺產保護體系、特殊區(qū)域保護體系；明確環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境污染治理、生態(tài)系統(tǒng)修復、人居環(huán)境整治等保護與修復措施。

“保護性布局”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

發(fā)展性布局

應構建“多中心、網絡化、群落式、集約型”的國土空間發(fā)展格局，識別重點城鎮(zhèn)、重點開發(fā)區(qū)、重點協(xié)調區(qū)、特殊地區(qū)等戰(zhàn)略地區(qū)；優(yōu)化開放格局、功能布局、用地布局、產業(yè)布局等重要功能布局；對城鎮(zhèn)、村莊、特殊功能區(qū)等進行分類發(fā)展引導；對區(qū)域交通網絡、重大基礎設施、公共服務設施、公共安全設施等要素進行統(tǒng)籌配置。

“發(fā)展性布局”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

實施管理

應構建形成“可分工、可傳導、可維護、可監(jiān)管”的規(guī)劃實施體系；明確空間用途轉換的主要情形、要求和程序；建立“1+X+Y”新型的規(guī)劃傳導體系，對下位規(guī)劃和重點地區(qū)發(fā)展提出要求；確定近期行動方案，建立重點項目庫；加強規(guī)劃的信息化建設，建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、評估與維護機制。

“實施管理”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

對于市轄區(qū)、較小的縣，全域范圍內規(guī)劃內容深度應統(tǒng)一，主要內容架構參照上文中的“市縣國土空間總體規(guī)劃內容架構圖”；對于有特殊功能的市縣，特殊功能區(qū)可另設單獨篇章，具體內容應根據實際情況研究確定；對于一般市縣，中心城區(qū)可單設篇章，中心城區(qū)內容架構參照下文中的“市縣國土空間總體規(guī)劃中心城區(qū)內容架構圖”，其內容構成與現(xiàn)行城市總體規(guī)劃中心城區(qū)規(guī)劃內容類似，但特別強調對公共空間和存量規(guī)劃時代的應對，特別強調重點地區(qū)用地布局，特別強調城市特色塑造，特別強調規(guī)劃單元劃分等。

“1+X+Y”新型的規(guī)劃傳導體系（數據來源：筆者根據沈丹婷等的研究成果，整理形成）

值得注意的是，市縣國土空間總體規(guī)劃在編制過程中應加強與現(xiàn)行空間性規(guī)劃的協(xié)調，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。特別地，對于近年編制完成城市總體規(guī)劃的市縣，如規(guī)劃期限到2030年或2035年等情形，市縣國土空間總體規(guī)劃的編制應科學客觀評估現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的有關內容，在新思想、新理念、新形勢的指導下，對城鄉(xiāng)空間結構、城鄉(xiāng)空間布局等內容進行優(yōu)化完善，構建形成符合和適應新思想、新理念、新形勢的新格局，重點加強市縣全域非建設用地的規(guī)劃研究。

市縣國土空間總體規(guī)劃中心城區(qū)內容架構圖（數據來源：筆者繪制）

4.3 市縣國土空間總體規(guī)劃的文本框架

根據內容構想，提出規(guī)劃文本框架，其內容架構如下圖所示。為更好地展示文本框架的內涵，本文挑選10項特色章節(jié)內容（下圖中的下劃線部分），進行條文撰寫指引說明，即明確條文需重點表達的具體內容。

市縣國土空間總體規(guī)劃文本框架圖（數據來源：筆者繪制）

（1）目標體系：重點確定目標指標體系、指標標準和指標屬性。指標體系可以從創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五個維度構建，銜接國家級、省級空間規(guī)劃指標體系，可以增加具有地方特色的指標；指標標準主要通過落實國省要求、銜接部門指標、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標綜合確定；指標屬性按約束性、預期性分為兩類，約束性為剛性指標，預期性為彈性指標，預期性指標標準值可以采用上限、下限或區(qū)間值表示。

（2）全域全要素整體布局：重點確定全域空間發(fā)展的總藍圖。在雙評價基礎上，綜合分析評價自然資源、文化資源、重大交通、重大設施、重點平臺等各類要素，形成協(xié)調生產、生活、生態(tài)三大功能的全域空間整體格局。

（3）鄉(xiāng)村振興總體格局：重點確定鄉(xiāng)村振興的空間格局和重點抓手。整合鄉(xiāng)村特色平臺和資源要素，劃定鄉(xiāng)村產業(yè)功能區(qū)，統(tǒng)籌布局農業(yè)產業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園等各類園區(qū)以及鄉(xiāng)村旅游景區(qū)景點、鄉(xiāng)村地區(qū)重要歷史文化遺產片區(qū)等特色功能區(qū)，依托重要生態(tài)廊道和區(qū)域交通網絡，構建鄉(xiāng)村網絡化經濟格局。

（4）三區(qū)三線管制：重點確定三區(qū)三線的規(guī)模、邊界、等級和管制措施。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)確定三區(qū)三線的空間布局，明確各級各類三區(qū)三線的管制主體、管制對象和管制內容；明確從現(xiàn)狀到規(guī)劃期間，三區(qū)相互轉化的主要情形、主要措施、責任主體等；明確三線優(yōu)化調整的主要情形、調整主體、調整步驟等。

（5）人居環(huán)境整治：重點確定城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的目標、要求和措施。確定城市人居環(huán)境整治的基本原則和要求；提出需開展城市雙修、城市更新的重點片區(qū)；提出農村人居環(huán)境整治的主要目標和重點領域；識別和評價低效用地、閑置用地的空間分布和發(fā)展?jié)摿?，提出再利用措施?/p>

（6）城鄉(xiāng)空間布局：重點確定城鄉(xiāng)功能分區(qū)、發(fā)展規(guī)模和用地布局。分析城鄉(xiāng)職能，綜合確定城鄉(xiāng)功能布局；預測城鄉(xiāng)用地發(fā)展規(guī)模，確定城鄉(xiāng)用地布局；確定中心城區(qū)、重點城鎮(zhèn)和重點功能區(qū)的空間布局，對專項規(guī)劃和下位規(guī)劃提出傳導要求。

（7）對外開放布局：重點確定市縣對外開放的功能定位和空間策略。分析對外開放的區(qū)域角色，確定“雙向開放”的通道、樞紐、平臺布局，提出對外開放的重大空間性舉措。

（8）分類發(fā)展引導：重點對城鎮(zhèn)、村莊、特殊功能區(qū)等進行分類發(fā)展引導。對重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、空間格局、重大設施布局、設施配套標準等提出指引性要求，對一般鎮(zhèn)的設施配套標準提出指引性要求；確定村莊分類分級體系，從功能、規(guī)模、設施配套標準等方面提出不同類型村莊規(guī)劃的指引性要求；對風景名勝區(qū)、重點開發(fā)區(qū)等特殊功能區(qū)，提出空間性指引要求。

（9）規(guī)劃使用指南：重點確定規(guī)劃使用的要點內容。面向居民、政府、市場，分別對規(guī)劃的實施要點、關鍵內容、管控要點、投資領域進行通俗易懂、簡潔明確的說明。面向居民，形成通俗易懂的宣傳手冊；面向政府，形成內容簡潔明確的行政摘要；面向市場，形成空間性的投資指南。規(guī)劃使用指南應以附件或配套文件的形式發(fā)布。

（10）國土空間用途轉換管制：重點確定不同用途相互轉換的基本規(guī)則。確定不同空間用途相互轉換的主要情形、基本要求、基本程序，包括農用地轉建設用地、生態(tài)用地轉建設用地、閑置低效建設用地轉變用地性質等。通過負面清單、正面清單等形式，對生態(tài)敏感區(qū)、糧食主產區(qū)、老少邊窮地區(qū)、其他特殊功能區(qū)的用途轉換進行規(guī)制。

05

結 語

明確編制內容是破解編制難題的關鍵。本文給出的編制內容，是基于政策要求和規(guī)劃實踐的總結和思考，對規(guī)劃同行可能有一定借鑒意義。

但是，全國各市縣在生態(tài)本底、發(fā)展水平、資源稟賦、文化風俗等方面存在巨大差異，各地規(guī)劃管理與信息化建設水平、政府對規(guī)劃的理解和重視程度、政府能夠投入規(guī)劃編制的人員和經費等也存在較大分異，這種多樣性和復雜性決定了市縣國土空間總體規(guī)劃的編制內容、編制深度、編制水平可能不盡相同。

因此，在編制內容上，如何結合地方實際進行必要取舍、突出重點和特色，仍需在規(guī)劃編制的實際工作中積極探索。

本文根據深規(guī)院市縣國土空間規(guī)劃科研課題階段性成果總結而來，由深規(guī)院城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃研究所陸學執(zhí)筆，深規(guī)院副總規(guī)劃師李啟軍指導。相關研究受深圳市城市規(guī)劃設計研究院科研基金資助。

課題組名稱：深規(guī)院市縣國土空間規(guī)劃科研課題組

課題組成員：吳曉莉、岳雋、李啟軍、盛鳴、陳小祥、陸學、沈丹婷、李嘉誠、劉可心、徐雅莉、沈婕、李帥、廖一凡、陳宇斌、詹飛翔、張茜、莫健威、許甜、張和強